PPP项目库清理对社会资本方企业造成的五大影响

    为整治PPP行业内的乱象，2017年11月16日，财政部发布了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号），要求各级财政部门组织在2018年3月31日前开展项目管理库入库项目集中清理工作。2018年4月28日，财政部发布《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54号），对核查存在问题的173个示范项目分类进行处置。随后，财政部PPP中心又发布通知，将对财政承受能力已超过10%上限的地区暂停新项目入库（包括管理库和储备清单）发布，并建议各省厅暂缓对此类地区的新项目入库审核。这一轮轮的整治虽然切实起到了优化入库项目质量，减轻地方政府或有债务负担的作用，但无法回避的是，也令社会资本方企业的融资难问题雪上加霜，乃至迅速恶化。整体来看，我们认为在PPP项目库清理与其他金融调控手段的综合配合下，或将对市场中的社会资本方企业造成以下五项重大影响。

一、政府付费、补贴类项目出库，部分投资的回款恐将无法落实

　　因财政部曾在2015年12月28日发布的《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》表示：未纳入综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过财政预算安排支出责任。所以，两年多来，社会资本方、金融机构为了能够尽量充分地明确财政补贴资金的落实，只敢参与财政部PPP项目库内的项目，甚至将入库当成是一种隐性增信手段。而此番大规模项目清理将许多已进入执行阶段的项目调整出库着实让许多社会资本参与方不知所措——因此番调整中，重点对重建设、轻运营的项目进行了清理，而这类项目的回款大多依靠政府财政的补贴，所以针对此类型的已进入执行阶段的被退库项目，社会资本联合金融机构投资出去的真金白银后续是否能够得到回款的落实，各方皆不得而知。

二、金融机构恐慌情绪加重，企业融资将更为困难

　　如上一点所述，处于执行阶段的重建设、轻运营项目的出库，或将造成金融机构已投出资金回款的不确定性，这也普遍加重了社会资本和银行等金融机构的恐慌情绪，使得各单位开展PPP业务的欲望大为减弱——部分银行已明确表示将停止PPP业务的开展。不单如此，因此前许多金融机构或谋求较高回报，或希望借以“股债联动”的形式做下项目，故而借由各类通道通过“明股实债”的方式参与了许多PPP项目，而这类项目也成为了当前财政部和各金融监管单位重点查处的对象，所以金融领域部分机构与PPP项目的“暂时性隔离”恐怕还将加剧，社会资本的融资难问题在近期将不会有缓解的可能性。

三、“明股实债”联合体项目将全面停止，企业已不敢轻举妄动

　　“92号文”将“违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的”行为界定为不符合规范运作要求的PPP项目。结合同期发布的《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管〔2017〕192号）、《关于保险资金设立股权投资计划有关事项的通知》（保监资金〔2017〕282号）等文件，以及财政部、基金业协会领导的相关发言可以看到，“明股实债”的“擦边球”生涯已正式结束。企业此前的“表外”算盘而今都使项目面临了极大的合规性风险。当然，如前文所述，资金无法全面到位也是制约该模式继续运行的关键原因，因为金融机构已不敢贸然参与“明股实债”项目，且监管层也从备案环节对“明股实债”业务实行了技术性控制。故而，在现阶段，已没有企业会往“枪口”上撞，去继续推进此类项目。

四、市场对PPP“冷却”的印象造成相关上市公司“股债双杀”

　　近期，PPP行业的最大热点莫过于5月21日东方园林的一则公告。公告称：公司原计划发行的10亿元公司债券，实际发行规模仅0.5亿元。发债遇冷，令东方园林股价遭遇“过山车式”下跌——六个交易日，下跌超20%。但根据企业发布的相关信息可以得知，该公司并没有项目被强制退库。不过细看PPP领域相关企业近期的股价表现就可知道，今年以来，多只PPP概念股都遭遇了重创，几大龙头企业皆已遭受了百亿元级别的市值缩水。由此可见，此番市场对PPP概念股的抛售并非基于理性分析，更多地还是出于对或将发生的“退库”动作的避险。诚然，市场中的投资者做任何决定都是没有过错的，但不得不关注的是，“项目库清理”确实成为了市场看空情绪的引爆点，且因为这是第一次发生，所以市场缺乏对此项活动的合理预期，以至于在相关金融投资中会过分悲观，这也使得部分企业成为了牺牲品。

五、留库项目品质升级，未来项目收益债、ABS发行通道将更为畅通

　　当然，对于项目库清理这个活动，我们在看到负面影响的同时，也要看到正面、积极的影响——此举亦标志着PPP项目野蛮发展时代的过去，规范调整之后的PPP，将回归运营的本质，吸引真正想做PPP、能做PPP、真做PPP的社会资本方长期参与，推动优质基础设施建设和公共服务项目体系的打造，服务新时代新型城镇化建设战略的新发展。同时结合财政部、发改委、银保监会、证监会和中国人民银行等单位的相关政策要求综合来看，未来库内的项目通过发行项目收益债、ABS等债券工具为项目公司或社会资本方进行融资将更为便利——项目库优化后，随着库内项目品质的提升，各管理部门将能够更好地解决项目发行债券类产品的前提条件和入库标准相统一的问题，进而也可使PPP金融产品的市场认可度，社会资本的退出和资产转让，投融资设计规范化等问题得到解决。所以，能够充分保证合规性，且依然有大量项目留库的社会资本，未来势必将会得到更多政策及市场资金的支持。
 
虽然在严控财政风险以及“守住不发生系统性金融风险的底线”的多重要求下，PPP管理系统的整体优化有其必要性，但是种种举措对企业造成的各类影响也不可忽视——如果任由市场对所有企业“一视同仁”，普遍性地采用否定态度，也会造成PPP行业局部的混乱，以及许多企业的不知所措。但是从管理层的职责范围来看，多数企业属于市场的“管辖”范围，中央管理层无法像管理地方政府那般对企业进行直接的财务支持，只能较为间接地给企业更好的认可度，以使其获取市场的支持。所以企业在面对政策和监管冲击时，在寻求监管层的认可和认证之下，更多地只能靠自身进行调节。但整体而言，现阶段中央的金融管制措施也已较为明朗，即对高杠杆经营、明股实债融资、表外业务进行毫无保留的打击，所以企业也需多一份谨慎，少一份侥幸，提前做好业务的调整和清理工作，抢在政策冲击之前做好防御体系，以保证自身能够持续、健康地发展。